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作者:东文网
来源:https://www.gd-rfid.org
日期:2021-07-13 20:27

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2021年7月13日发(作者:宫哲)


美国2050区域发展新战略及其启示

内容摘要:美国(2050)区域发展新战略是由美国联邦政府提议,多个部门和研究机构
参与的一项研究项目,旨在构建美国未来30-40年区域经济发展的顶层设计,对整个国家
区域发展的战略目标、基本原则、发展路径等进行全面规划,对我国制定中长期区域战略规
划具有重要借鉴意义。本报告在对该研究项目既有研究成果深入分析的基础上提出,我国应
加快善区域发展的顶层设计,构建统一的区域政策框架。对需要区域政策重点关注的区域,
建立以“人均收入”为核心指标的判别标准,以提高我国区域政策的统一性和公平性。区域
政策的重点应转向缩小区域之间社会发展差距,促进资本、要素、人才等各种资源的跨区域
流动,还要加快推进大都市区治理模式的创新。

关键词:区域发展,美国,顶层设计,大都市区治理

2006年,美国为应对新技术革命、气候变化、人口结构变化以及国内区域发展差距扩
大等多方面的挑战,由联邦政府提议,启动了美国(2050)区域发展新战略的规划研究,并
组织多个政府部门、区域规划机构、企业、大学等共同组建了“美国(2050)国家委员会”,
负责该研究项目。目前已成了战略框架的总体设计、高速铁路远景规划、基础设施远景规
划等专项研究。本报告将在其已有研究成果的基础上,对其战略框架的设计、战略目标的选
择以及相关政策的调整进行分析,为我国进一步善区域政策、制定中长期区域战略规划提
供借鉴。

一、美国(2050)区域发展新战略概述

(一)美国制定(2050)区域发展新战略的背景

从美国区域规划的历史来看,基本上是以州、市层面的地方规划为主。联邦政府推动实
施的规划多数是针对特定的问题区域,并涉及到跨州的专项规划,如田纳西流域开发法案、
阿巴拉契亚区域整治规划、“棕地带”再开发计划等。基于整个国土空间范围制定国家层
面的区域发展总体战略尚属首次。究其原因,除了与全球贸易格局的变化、能源环境压力加
大、新技术革命等外部因素相关外,更主要的原因是源自美国国内区域经济的变化。

一是美国人口规模及结构的变化。根据美国普查局的人口预测,到2050年,美国人口
总规模将超过4亿人,比2012年增长约23%。更重要的是人口结构出现显著变化,美国移
民人口和有种族人口在2050年将成为多数人口,比重将达到54%左右。这些人口不仅是
美国未来30-40年内流动人口的主体,还会以其血缘、宗教、文化或者经济利益为纽带,
形成规模更大的聚集区。同时,美国65岁以上人口的比重在2050年将达到21%左右,比2010
年上升约8个百分点。人口规模和结构的变化会对不同地区的就业、教育、住房、交通等基
本公共服务的需求产生显著变化,需要政府及时调整政策,基于国家层面优化区域布局,适
应新的社会需求。


二是美国国内区域经济发展不平衡趋势的加强。美国经济活动在空间布局上呈现显著的
集聚特征,全国GDP经济总量的35%集中在排名前5位的州,各州人均GDP的差距也在不断
扩大。1996年,最高与最低州的比值为4.1倍,目前已扩大到5.6倍。各地区经济增长也
存在显著差距,有些州年增长率超过10%,有些州却是负增长,增长的差距导致了不同地区
的就业状况也严重不平衡,部分地区的就业连续5年下降。区域差距的扩大不仅导致各地区
居民收入水平的扩大,也进一步扩大了地方政府(州以下政府)财政收入的差距,部分地方
政府难以有效履行其职能,社会矛盾增加。

三是大都市区的快速发展引发了一系列新的区域问题。2012年,美国大都市区的人口
和GDP占全美国的比重均超过85%,前10位大都市区已经聚集了全美国13左右的人口和
经济活动。伴随着大都市区的发展,城市蔓延,城市与城市之间,城市与郊区之间的人流、
物流快速增加,交通、环境承载力接近饱和。中心城市的制造业、零售业、人口外迁趋势日
益加强,中心城市衰退加剧,税源流失,成为新的贫困人口聚集区域,底特律市就是最典型
的案例。这一系列问题的解决又涉及到跨行政区的协调,需要联邦政府及时采取应对措施。

基于上述背景,美国联邦政府启动了2050区域发展新战略的研究,旨在规划美国未来
40-50年区域经济发展蓝图,发展具有国际竞争力的大都市区;制定与美国未来经济增长
格局相适应的联邦财政规划和政策安排;制定促进经济发展相对滞后地区的发展战略,
为全社会提供平等的发展机会。

(二)美国(2050)区域发展新战略的主要内容

美国(2050)区域发展新战略作为本国区域发展的顶层设计,对整个国家区域发展所要
实现的战略目标、基本原则,发展路径以及需要政策重点关注的区域和配套政策措施都进行
了全面规划,在整个战略框架下又围绕战略目标的实现提出了能源、交通、人才等若干专项
战略(如下图所示)。最值得关注的主要有以下四个方面:一是战略目标的选择。作为国家
层面的区域发展总体战略,在战略目标的选择上,不仅包括了“促进全国经济增长和欠发达
地区发展”一般性的战略目标,还明确提出了“发展若干具有全球竞争力的大都市区”战略
目标,并将其定位为引领美国未来经济增长和提升美国全球竞争力的重要区域。这反映了在
全球化发展的新阶段,美国经济增长重心在空间上的转移,即大都市区将成为经济活动在空
间聚集的新形态,其经济发展将成为国家经济发展的重要驱动力,也将成为其参与国际竞争
的重要空间单元。


美国(2050)区域发展新战略的总体框架

二是该战略突出强调了“平等、包容”的基本原则。在美国(2050)区域发展新战略中,
明确提出了区域发展应坚持的三项基本原则:(1)区域平等原则,即各个地区均拥有平等
的发展机会,鼓励各地区通过开发未被充分利用的人力资源和自然资源,增强自身经济发展
能力,提高居民生活质量。(2)社会公平原则,强调该战略的制定应以“人”为中心,而
不是以“地理区位”为中心,要超越阶层、种族、民族的界限,要有利于构建更加开放包容


的社会。(3)财政的可持续原则。强调了两个层面的含义:第一,要确保“财政公平”,
即优先保障各地区基本公共服务的财政支出。第二,在此基础上可通过政府债券、产业基金
等多种方式,发挥杠杆作用,支持地区经济发展。

三是依据统一标准,识别需国家政策重点扶持的问题区域。美国(2050)区域发展新战
略在县(市)级层面,建立了对经济发展相对滞后地区(作为国家政策重点扶持的地区)的
统一识别标准。

具体包括四类指标:人口变化(1970-2006)、就业变化(1970-2006)、工资变化(1970
-2006,扣除通货膨胀因素)、工资平均水平(2006年)。对于城市地区,则用人均收入
替代工资,基年调整为1980-2007年。单项指标排名在全国后13,或者比全国平均水平
低33%,至少要同时满足上述三个指标标准才能成为此类地区,并根据各地区发展情况保持
动态调整。

按照此标准,美国共有640个县(占所有县的比重为20%,多数是偏远的农村地区),
126个市(占所有市的比重为18.7%)被划分为经济发展滞后区。在此分类基础上,该战略
再根据各地区不同的地理区位、经济特征、人口特征、生态特征等因素,进一步将经济发展
滞后地区细分为若干类别——偏远农村落后地区、工业萧条区、衰退的中心城市、自然景观
区等。由此可见,美国在问题区域的判别上采用了两个层次的划分标准,这一划分方法
既体现了该战略所提出的以“人”为中心的公平原则,又有利于兼顾到不同区域所面临的问
题特殊性,为制定有针对性的区域政策奠定了基础。

四是针对不同的区域采取不同的政策组。美国(2050)区域发展新战略对两类区域进
行了重点关注:一类是经济较为发达的大都市区,另一类就是经济发展相对落后的问题区域。
对于前一类地区重点是推进大都市区治理创新,改进其与经济发展滞后地区的基础设施连
接,增强其对腹地经济的辐射带动力。后一类地区则按照不同的区域类别制定了更具有区域
针对性的政策措施。如:针对偏远的农村落后地区,继续实施农业补贴政策,重点支持小型
农场和高附加值农产品。将发展农村生物燃料,包括玉米乙醇等新能源项目纳入国家新能源
战略之中。实施宽带战略,促进高等教育体系的分散化。为小企业和到上述地区创业者提供
补贴贷款,吸引更多的受过良好教育的年轻人创业,推动本地区的创新发展,增强经济发展
活力。改进农村地区与大都市区的交通连接。针对工业萧条区的政策重点则是如何有效帮助
其转型,包括实施引智项目,改善教育和医疗机构水平,为聚集创新人才构建信息平台,利
用政府资金的引导作用,吸引风险,创新城市规划,并将其纳入国家制造业复兴计划等。

通过以上对美国(2050)区域发展新战略的分析,可以看出在美国区域规划和区域政策
领域出现了三个层面的变化趋势:一是更加重视区域经济发展的顶层设计,改变了传统以“问
题”为导向,以单个区域为目标的区域规划模式,更强调国家层面总体的战略布局和综性
的战略规划;二是打破了传统区域经济发展战略追求平衡发展的范式,遵循区域经济活动空
间聚集的基本规律和效率原则,客观认识区域之间经济发展水平的差距,积极培育发展大都
市区,带动整个国家的经济增长;三是针对问题区域的支持性政策由传统的重视物质资本的
投入,转向以“人”为中心的间接政策工具,如劳动力培训、帮助其建立与世界资源之间的
联系、技术援助、促进劳动力跨区域流动等。

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